ГБУ ЛО "ЛенКадОценка" > Новости
Вспомогательный вид разрешенного использования в дополнение к основному
Предполагает ли федеральное законодательство, что в случае выбора вспомогательного вида разрешенного использования в дополнение к основному, правообладатель обязан внести сведения об этом в ЕГРН?
Краткий ответ: систематическое, телеологическое, историческое, доктринальное толкование норм действующего законодательства (а именно ЗК РФ, ГрК РФ, Закона № 218-ФЗ и ряда подзаконных актов) свидетельствует о том, что в случае выбора - наряду с основным - вспомогательного вида разрешенного использования земельного участка правообладатель должен внести информацию об этом в ЕГРН.
Однако в действующем законодательстве (в том числе в Законе № 218-ФЗ) отсутствуют положения, которые бы непосредственно установили указанную обязанность, а также порядок, условия и сроки ее реализации, что не может не вызывать затруднения у правоприменителей.
Данный ответ основан на следующем.
Систематическое и телеологическое толкование ряда законодательных положений свидетельствует о том, что выбор правообладателем земельного участка его вида разрешенного использования должен быть формализован, а сведения о ВРИ должны быть зафиксированы в ЕГРН[1]. В свете этого выбор ВРИ не может совершаться конклюдентными действиями путем фактического осуществления определенного вида использования земельного участка.
В частности, согласно п. 3 ч. 3 ст. 46.10 ГрК РФ решение о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления может быть принято, если не менее 50 процентов от общей площади территории, в границах которой предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, занимают земельные участки, ВРИ которых не соответствуют ВРИ, установленным правилами землепользования и застройки. Таким образом, например, при изменении градостроительного регламента возможно расхождение между выбранным ВРИ и ВРИ, предусмотренными градостроительным регламентом[2], которое, однако, не свидетельствует о нецелевом использовании земельного участка и является допустимым в силу ч. 8 ст. 36 ГрК РФ. При этом определенное количество земельных участков, имеющих такое расхождение и превышающих по площади пороговое значение, наделяет орган местного самоуправления правом принять решение о комплексном развитии территории. Если бы выбор ВРИ осуществлялся конклюдентными действиями, путем фактического осуществления определенного вида использования земельного участка, то это означало бы, что вывод о выбранном ВРИ можно сделать только на основании непосредственного обследования земельного участка. При этом свою актуальность этот вывод утрачивал бы сразу после окончания обследования, поскольку фактический вид использования может измениться уже на следующий день. Такой подход привел бы к невозможности применения приведенных положений ГрК РФ, поскольку отсутствовала бы достоверная информация о ВРИ, выбранном конкретным правообладателем на момент утверждения соответствующего градостроительного регламента (невозможность применения ч. 8 ст. 36 ГрК РФ), а также о ВРИ, выбранном всеми правообладателями земельных участков в пределах определенной территории (невозможность применения п. 3 ч. 3 ст. 46.10 ГрК РФ). Таким образом, выбор ВРИ не может совершаться просто путем фактического осуществления определенного вида использования земельного участка.
Как уже было отмечено, в силу ч. 3 ст. 37 ГрК РФ изменение одного ВРИ на другой осуществляется «в соответствии с градостроительным регламентом». Данное положение может быть истолковано таким образом, что на уровне каждого муниципального образования, а точнее даже для каждой территориальной зоны, допустимо установление своего особого порядка выбора ВРИ: путем подачи уведомления в адрес органа местного самоуправления, путем размещения объявления в местной газете или иным образом. Однако подавляющее большинство градостроительных регламентов не предусматривают каких-либо специальных норм, устанавливающих порядок выбора или изменения ВРИ. Кроме того, различия в порядке выбора ВРИ на уровне каждого муниципального образования в пределах РФ в значительной степени снижают предсказуемость развития соответствующих правоотношений для их участников и создают угрозу нарушения прав землепользователей.
В соответствии с п. 4 ч. 5 ст. 8 Закона № 218-ФЗ в кадастр недвижимости в качестве дополнительных сведений об объекте недвижимого имущества вносятся в том числе сведения о виде или видах разрешенного использования земельного участка.
Однако сведения о каких ВРИ вносятся в ЕГРН: о тех, которые выбрал правообладатель земельного участка или о тех, которые предусмотрены градостроительным регламентом для соответствующей территориальной зоны в качестве допустимых? Согласно позиции Арбитражного суда Центрального округа сведения об основных, вспомогательных и условно-разрешенных видах использования земельных участков в первую очередь отражаются в такой части ЕГРН как Реестр границ, куда поступают в порядке межведомственного информационного взаимодействия, и затем в кадастре недвижимости в качестве дополнительных сведений. С принятием Закона 218-ФЗ у правообладателей отпала обязанность внесения сведений об избранном виде разрешенного использования в кадастровые сведения в ЕГРН[3]. Таким образом, в ЕГРН вносятся сведения о ВРИ, предусмотренных градостроительным регламентом.
Однако с подобным подходом нельзя согласиться. В силу ст. 13 Закона № 218-ФЗ внесение сведений в ЕГРН осуществляется органом регистрации прав:
- в результате государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав - при внесении основных сведений об объекте недвижимости и сведений о правах, об ограничениях прав и обременениях объекта недвижимости, о сделках, подлежащих на основании федерального закона государственной регистрации;
- в порядке межведомственного информационного взаимодействия - при внесении дополнительных сведений об объекте недвижимого имущества, при внесении сведений в реестр границ, а также в установленных данным Федеральным законом случаях сведений о лице, за которым зарегистрировано право на объект недвижимости, а также лице, в пользу которого установлены ограничения права, обременения объекта недвижимости;
- в уведомительном порядке - при внесении в установленных данным Федеральным законом случаях дополнительных сведений, внесение которых в ЕГРН не влечет за собой переход, прекращение права, ограничение права или обременение объекта недвижимости.
Как следует из подп. 3 п. 22 Порядка ведения ЕГРН, утвержденного Приказом Минэкономразвития России от 16.12.2015 № 943, вид или виды разрешенного использования земельного участка обозначаются путем указания:
- установленного вида разрешенного использования - на основании соответствующего акта уполномоченного органа с указанием в том числе реквизитов такого акта об установлении вида разрешенного использования;
- вида разрешенного использования земельного участка из числа видов разрешенного использования, предусмотренных градостроительным регламентом, и сведений о территориальной зоне, в границах которой расположен земельный участок (с указанием реестрового номера границы территориальной зоны, сведения о которой внесены в ЕГРН, посредством указания которого в том числе обеспечивается взаимосвязь записей раздела ЕГРН на земельный участок с записями реестра границ или реквизитов решений органов государственной власти или органов местного самоуправления об утверждении правил землепользования и застройки или о внесении изменений в них, если в реестре границ отсутствует запись о соответствующей зоне).
В силу п. 1 ст. 32 Закона № 218-ФЗ органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны направлять в орган регистрации прав документы (содержащиеся в них сведения) для внесения сведений в ЕГРН в случае принятия ими решений (актов), в том числе об установлении или изменении разрешенного использования земельного участка; об утверждении правил землепользования и застройки либо о внесении изменений в правила землепользования и застройки, если такими изменениями предусмотрено установление или изменение градостроительного регламента, установление или изменение границ территориальных зон.
Пункт 6 Правил предоставления документов, направляемых или предоставляемых в соответствии с Законом № 218-ФЗ (утв. Постановлением Правительства РФ от 31.12.2015 № 1532), предусматривает, что в случае утверждения правил землепользования и застройки либо внесения в них изменений, если такими изменениями предусмотрено установление или изменение градостроительного регламента, установление или изменение границ территориальных зон, орган местного самоуправления (органы государственной власти субъектов РФ - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя) направляет в орган регистрации прав документ, воспроизводящий сведения, содержащиеся в правовом акте, которым утверждены или изменены правила землепользования и застройки, включая сведения о территориальных зонах, устанавливаемых правилами землепользования и застройки, в том числе сведения об установлении и изменении границ территориальных зон, количестве территориальных зон, перечне видов разрешенного использования земельных участков для каждой территориальной зоны, а также о содержании ограничений использования объектов недвижимости в пределах территориальных зон.
Согласно п. 9 ч. 1 ст. 10 Закона № 218-ФЗ в реестр границ как составную часть ЕГРН, среди прочего, вносятся следующие сведения о территориальных зонах: перечень всех видов разрешенного использования земельных участков, установленных градостроительным регламентом, лесохозяйственным регламентом лесничества, расположенного на землях лесного фонда, положением об особо охраняемой природной территории применительно к территориальной зоне, в отношении которой они приняты.
Таким образом, органы местного самоуправления после утверждения правил землепользования и застройки в порядке межведомственного взаимодействия передают в Росреестр сведения о территориальных зонах и допустимых в их границах ВРИ, но не о самом выбранном ВРИ. Данные сведения являются не сведениями об объекте недвижимости, а сведениями о соответствующей территориальной зоне. В качестве дополнительных сведений о земельном участке в ЕГРН вносят информацию именно о выбранном ВРИ, что подтверждается уже процитированным п. 22 Порядка ведения ЕГРН (утв. Приказом Минэкономразвития России от 16.12.2015 № 943), согласно которому сведения о ВРИ приводятся в кадастре недвижимости как составной части ЕГРН путем указания «вида разрешенного использования земельного участка из числа видов разрешенного использования, предусмотренных градостроительным регламентом, и сведений о территориальной зоне, в границах которой расположен земельный участок».
Необходимость внесения в ЕГРН сведений о выбранном ВРИ подтверждается также иными положениями законодательства[4], историческим толкованием[5] и позицией Верховного Суда РФ, по мнению которого «изменение сведений о разрешенном использовании в таком случае производится на основании заявления заинтересованного лица и необходимых для кадастрового учета документов с использованием процедуры кадастрового учета изменений объекта недвижимости»[6]. Таким образом, в качестве дополнительных сведений о земельном участке в ЕГРН вносится информация о ВРИ, выбранном правообладателем из числа ВРИ, предусмотренных градостроительным регламентом. То есть ВРИ земельных участков, перечисленные в градостроительном регламенте в качестве основных и вспомогательных, являются допустимыми к осуществлению в границах соответствующей территориальной зоны и доступными к выбору правообладателями участков. Данные ВРИ далее мы будем также именовать допустимыми. Уже выбранный правообладателем участка ВРИ указывается в ЕГРН в качестве дополнительных сведений об участке и отражает фактический вид его использования. Данный ВРИ далее мы будем также именовать выбранным.
Если правообладатель земельного участка не изменяет ВРИ после приобретения прав на данный участок или после утверждения градостроительного регламента, то есть с момента, когда у него появляется право на изменение ВРИ в соответствии с градостроительным регламентом, такое бездействие свидетельствует о его воле на выбор того ВРИ, который указан в ЕГРН в качестве дополнительных сведений о земельном участке.
В то же время возникает вопрос: если правообладатель земельного участка хочет изменить вид использования по сравнению с тем, который предусмотрен в ЕГРН, то есть выбрать другой основной ВРИ, предусмотренный градостроительным регламентом, или же дополнить основной ВРИ вспомогательным, то обязан ли он инициировать внесение сведений о новом основном или вспомогательном ВРИ в ЕГРН? Или же внесение сведений в ЕГРН остается на усмотрение правообладателя земельного участка, а ВРИ, указанный в ЕГРН, считается выбранным правообладателем лишь при условии, что иной вид использования не следует из фактического землепользования?
[1]См., например: ч. 8 ст. 36, п. 3 ч. 3 ст. 46.10 ГрК РФ; п. 1 ч. 2, ч. 9 ст. 107 ЗК РФ.
[2]См. п. 6 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка (утв. Президиумом ВС РФ 14.11.2018).
[3]Постановления Арбитражного суда Центрального округа от 01.07.2019 № Ф10-2562/2019 по делу № А83-15917/2018, от 27.05.2019 № Ф10-1500/2019 по делу № А36-8037/2018.
[4]Так, согласно пп. 1 п. 10.1 ст. 39.15 ЗК РФ если указанная в заявлении о предварительном согласовании предоставления земельного участка цель его использования не соответствует разрешенному использованию земельного участка, из которого предстоит образовать земельный участок, то решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка является основанием для обращения заявителя без доверенности в органы государственной власти или органы местного самоуправления с ходатайством об обращении органа государственной власти или органа местного самоуправления в орган регистрации прав с заявлением о внесении изменений в сведения ЕГРН о виде или видах разрешенного использования земельного участка, выбранных в соответствии с утвержденными правилами землепользования и застройки.
[5]Согласно п. 70 Порядка ведения государственного кадастра недвижимости (утв. Приказом Минэкономразвития России от 04.02.2010 № 42) в редакции до изменений, внесенных Приказом Минэкономразвития России от 12.03.2014 № 12, «в Реестре могут содержаться сведения обо всех основных, вспомогательных или условно разрешенных видах использования земельного участка с указанием индивидуального обозначения (вида, типа, номера, индекса и т.п.) соответствующей территориальной зоны. При этом обязательным условием является наличие выбранного вида разрешенного использования земельного участка». Заметим, однако, что Приказом Минэкономразвития России от 12.03.2014 № 12 из п. 70 Порядка ведения государственного кадастра недвижимости было исключено указание на необходимость внесения сведений о выбранном ВРИ. Это дало повод отдельным судам исходить из того, что в период с момента принятия данных изменений и до момента вступления в силу Закона № 218-ФЗ в кадастр недвижимости должны были включаться сведения только о ВРИ, предусмотренных градостроительными регламентами, но не о ВРИ, выбранном правообладателем – см. Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 31.10.2016 № Ф10-5001/2015 по делу № А14-6748/2015. В соответствии с разъяснением самого Минэкономразвития РФ, изданным в указанный период, отсутствие выбранных видов разрешенного использования означает, что правообладатель вправе использовать земельный участок в соответствии с любым из основных видов разрешенного использования – см. Письмо Минэкономразвития РФ от 10.11.2014 № Д23и-3952.
[6]Пункт 1 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 14.11.2018).
